Pasos para una reforma electoral exitosa

El pasado 11 de agosto se instaló la Comisión Presidencial para la Reforma Electoral, que buscará discutir y formular un proyecto de ley que contemple libertades políticas, representación del pueblo, sistema y prerrogativas de partidos, fiscalización, propaganda, entre otros temas. Por la envergadura que parece tener, este posible ejercicio de reforma deberá estar no solo democráticamente legitimado sino implementarse mediante diversos principios que regulen cada etapa de la reforma.

Los estándares internacionales

Para ello existen estudios, índices y estándares internacionales que han evaluado lo que podrían ser puntos fundamentales para la realización de un proyecto de reforma electoral. Estos estándares buscan garantizar que ante cambios radicales del sistema electoral, se garanticen determinados aspectos y se respete sobre todo la integridad electoral; con ello no imponen un sistema político-electoral concreto, pero brindan una serie de pautas para implementar reformas electorales.

Uno de estos estudios es el Global Network for Securing Electoral Integrity (GNSEI), que considera seis criterios básicos para una reforma electoral:

1. Consenso político mediante discusiones inclusivas, identificación objetiva de intereses comunes e incentivos políticos.
2. Transparencia, priorizando la comunicación clara y accesible en cada etapa del proceso. Las personas observadoras, asociaciones civiles y partidos de oposición son agentes incluidos en la vigilancia de este criterio.
3. Inclusión, especialmente de personas expertas y segmentos clave de la sociedad, como mujeres y personas marginadas.
4. Evidencia y visión a largo plazo, lo cual es posible a través de información concreta y de calidad, fuentes fiables, reportes y recomendaciones internacionales, auditorías y estudios académicos comparados.
5. Marcos de tiempo y recursos adecuados para evitar cambios repentinos que provoquen la incapacidad de implementación de la reforma o poco tiempo para que las personas votantes los comprendan.
6. Estructuras de rendición de cuentas que garanticen roles y responsabilidades claras, tiempos y plazos definidos y criterios de evaluación.

Por otro lado, el Comentario General 25°, del Comité de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas al Pacto Internacional de Derechos Políticos y Civiles, asegura que los Estados deben adoptar medidas eficaces para asegurar que todas las personas que tengan derecho a votar puedan ejercerlo; dicho Pacto no establece ningún sistema electoral concreto, pero determina que todo Estado debe garantizar que, en cumplimiento de su Artículo 25, la delimitación de los distritos electorales y el método de asignación de votos no desvirtúen la distribución de los votantes ni excluyan a ningún grupo sin criterios objetivos y razonables. Aquello indica que, por ejemplo, si se busca la modificación de la representación proporcional, debe garantizarse que cada distrito electoral quede representado, lo que podría implicar cambios en la geografía electoral o lineamientos que equilibren la representación entre partidos mayoritarios y minoritarios.

En el mismo sentido, el Electoral Integrity Project establece cuatro principios de integridad durante todo el ciclo electoral –donde también se considera el diseño de leyes electorales–, con los que se busca empoderar a las y los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos políticos:

1. Contienda: Las elecciones se llevan a cabo en un ambiente de competencia justo.
2. Participación: Toda la población participa de manera equitativa e integral.
3. Deliberación: El debate y el consenso están basados en evidencia e inclusión.
4. Adjudicación: Las elecciones se llevan a cabo conforme a las leyes, que están diseñadas de manera justa y garantizan procesos claros para apelar resultados y atender quejas.

Estos estándares nos brindan elementos que nos permiten tener un primer acercamiento a las diversas perspectivas desde las cuales, como ciudadanía y miembros de la sociedad civil, podemos vigilar y evaluar el desempeño de las autoridades en la construcción de una nueva reforma electoral. Esto es importante cuando se considera la posibilidad de que el texto se apruebe sin mucha discusión o en poco tiempo, lo que podría significar que la implementación de la reforma electoral no será gradual, sino abrupta y sustancial, lo cual podría comprometer la carga de trabajo de las autoridades electorales y la eficiencia y eficacia de los plazos, el consenso, el contenido de las propuestas y su aplicación, objetivos y las mismas elecciones.

El ACE Electoral Knowledge Network reporta que los problemas se acrecientan cuando las reformas son llevadas a cabo sin un apoyo político generalizado, pues los grupos opositores buscarán utilizar la presión para desecharla. Los riesgos de un proceso de reforma de esta magnitud son múltiples; ACE identifica tres:

1. Intentar resolver el problema equivocado, enfocando soluciones a problemas cuyos obstáculos son las áreas problemáticas más prioritarias.
2. Hacer suposiciones poco realistas sobre cuestiones no técnicas, teniendo expectativas altas respecto a los efectos de una reforma sin un análisis riguroso que asegure la eficiencia de cada parte de ella.
3. Perder agilidad, tratando de resolver problemas con una herramienta compleja, costosa o difícil de mantener a largo plazo.

El escenario para México

Los intentos de reforma en México, desde 2018, han tomado como argumento clave la austeridad republicana, algo que además se ha desmentido en diversas ocasiones cuando se habla del “ahorro” que representaría recortes al sistema electoral, cuya financiación no corresponde ni siquiera al 1% del Presupuesto de Egresos de la Federación. Sin embargo, la promesa de ahorro no debe comprometer los requisitos básicos de una elección legítima y democrática, ni de un sistema político que busque perdurar y garantizar pluralidad y representación.

La reducción de costos de los procesos electorales o del presupuesto a autoridades electorales, si bien puede funcionar en otros países, en México podría impactar directamente en la ciudadanización de sus procesos, una de las principales conquistas del proceso de democratización del país; además podría poner en riesgo la administración electoral excepcional y la sustentabilidad política del país. Respecto a la elección de consejerías, se podrían lograr ahorros significativos si se realizan de manera concurrente a las otras, pero los efectos políticos, técnicos y logísticos de ello pondrían en peligro la legitimidad de todos los procesos electorales, sin mencionar los fuertes arreglos que aún queda por hacer a las elecciones judiciales y la eterna pregunta de si es ese un mecanismo efectivo y que brinde de legitimidad al INE.

Para poder desaparecer las juntas distritales y los OPLE, una de las propuestas que se han discutido en propuestas anteriores, el INE debería dotarse de mejores controles de evaluación, transparencia y rendición de cuentas, pero también de ampliación de capacidades, personal, materiales e infraestructura, lo que se traduce en mayor presupuesto y costos mucho más elevados a los actuales. Aún con el importante gasto que se debe hacer para este propósito, no es posible asegurar que ello se traducirá en mejorías a la administración de procesos electorales, pues también se afectaría al conocimiento local que poseen los OPLE.

En propuestas previas también se ha planteado la aplicación de tecnologías informáticas para mecanismos de participación ciudadana y voto en el extranjero, y también se ha sugerido su uso para elecciones en general. El voto electrónico resulta complejo porque implica modificar todo el aparato electoral, pero existen diversos sistemas de voto electrónico que deberán ser revisados con detalles para evaluar su viabilidad, como el registro electrónico por medio de máquinas de votación, registro de lectura óptica, impresoras electrónicas de papeletas y, finalmente, los sistemas de votación por internet. El buen funcionamiento de estos métodos depende tanto de su diseño y programación, como del control y monitoreo a cargo de la autoridad electoral administrativa.

¿Qué implicaría la omisión de parámetros que aseguren la calidad de una reforma electoral? Para la democracia, un retroceso hacia la manipulación electoral estratégica para beneficiar electoralmente al gobierno en turno, cualquier que sea, mediante la exclusión u hostigamiento “legal” de ciudadanía, periodistas, partidos y candidaturas opositoras en los procesos legislativos, electorales o cualquier actividad político-institucional. Cuando la ley electoral es modificada por los gobernantes de manera unilateral, debe ponerse especial atención en cuán democrática resulta: cómo se desplegarían las elecciones, cómo se podrían impugnar y qué consecuencias acarrearía.

Sabemos que la arena política resulta compleja. En una democracia ideal, el consenso y el diálogo son deseables para todas las partes; en una democracia real, una reforma electoral se complica por el entramado de intereses políticos, económicos y partidistas que buscan ganar, evitan perder y aprovechan las leyes que les favorecen en el marco de una cultura política que critica, corrompe o legitima un régimen. Sin embargo, es en el consenso –negociación al final–, el escrutinio y el fortalecimiento legislativo, jurídico e institucional, que se crean incentivos políticos –positivos o negativos– para seguir las reglas del juego. Las normas y las prácticas institucionales y extraestatales que favorecen la discusión y el debate también podrán favorecer una reforma exitosa y crear un sistema que funcione para gobierno y oposición, especialmente si recordamos que en democracia los ganadores cambian.

Para ello, una reforma constitucional, según NIMD, IDEA y ASC, debe pasar por cuatro fases:

1. Fase preparatoria

En esta etapa, es necesario definir la justificación, los objetivos y actores clave –como partidos políticos, sociedad civil y autoridades–, los cuales deberán generar compromisos y acuerdos encaminados a determinar mecanismos de ponderación de las contribuciones populares y a salvaguardar los mecanismos institucionales, la toma de decisiones, principios democráticos básicos, plazos, presupuestos, planes de acción, entornos que posibiliten la libertad de expresión y de prensa, el bien común y el consenso.

2. Fase de concienciación y consultas

Esta fase busca aumentar la legitimidad y sostenibilidad política del resultado final a través de la participación popular. En ella, los actores clave deben desarrollar, facilitar y monitorear mecanismos de información y educación cívica respecto al proceso y contenido de la reforma que garanticen la participación ciudadana.

3. Fase de deliberaciones y redacción del contenido

Aquí, las negociaciones entre partidos y grupos sociales son el núcleo del proceso. Se deben asegurar mecanismos alternativos de toma de decisiones, deliberación, inclusión y transparencia en caso de estancamiento. De igual manera, es esencial mantener la autonomía del monitoreo legal de la deliberación y retroalimentación, a fin de que sea objetiva y coherente.

4. Fase de adopción e implementación

En la fase final, se buscan pactos políticos que aseguren el respeto a los acuerdos alcanzados para ser presentados al Poder Legislativo sin modificaciones fundamentales; seguimiento al proceso de adopción e implementación por parte de ONGs, medios de comunicación y organizaciones políticas; mecanismos de rendición de cuentas sobre lo aprobado; amplia difusión ciudadana del resultado final; y plazos para traducir los acuerdos constitucionales en leyes secundarias.

Conclusiones

No existe una fórmula única o una solución universal para las reformas electorales. Lo que debe guiar el actuar de todos los actores clave son principios democráticos fundamentales que deben adaptarse a las particularidades de cada sistema político. Por ello, es esencial un diagnóstico exhaustivo que contemple a todos los actores relevantes, incluyendo partidos, sociedad civil, autoridades electorales y la ciudadanía, y que busque una justificación basada en evidencia académica e internacional. Sin este, será imposible determinar si las reformas planteadas en el oficialismo desde 2018 a la fecha beneficiarán realmente a la ciudadanía.

Hasta la fecha, las propuestas de reforma electoral presentadas no se han sustentado en un análisis técnico, sino en suposiciones y narrativas políticas. Desde el Laboratorio Electoral no solo no nos oponemos a una reforma, sino que la consideramos necesaria para reducir los riesgos democráticos para la engorrosa elección intermedia de 2027, pero advertimos que la insistencia en ciertos temas, como la reducción o eliminación de diputaciones plurinominales, OPLE y juntas distritales del INE, encuentra su razón en la defensa de un proyecto político y no en un análisis técnico que sustente su viabilidad. No negamos los vicios e irregularidades del sistema electoral, pero consideramos que existen alternativas para mejorarlo sin que ello pase por arrasar con las instituciones existentes, cuyas virtudes son innegables.

Asimismo, consideramos que la propuesta de centralizar las funciones del INE podría dificultar la transferencia de responsabilidades locales a un organismo único y alejar a la ciudadanía, lo que afectaría la legitimidad de la institución, además de romper con la administración federal que rige a México. También resulta importante analizar la viabilidad presupuestaria, logística y cívica del voto electrónico en el contexto mexicano.

El anuncio de que se buscará la participación de instituciones públicas y privadas, sociedad civil, partidos políticos y otros actores mediante consultas y debates es un paso en la dirección correcta para una reforma electoral exitosa. Desde el Laboratorio reiteramos nuestra disposición para contribuir a la construcción de una propuesta sólida, legítima y completamente democrática.